应对人口老龄化重在制度建设

  □ 把积极应对人口老龄化上升为国家战略,是党中央科学研判我国人口老龄化新态势、深刻分析我国经济社会发展新形势、审时度势作出的重大战略部署,标志着老龄工作进入了国家战略新阶段,相关制度体系也要不断完善,为国家战略的实施提供重要支撑,从而形成合力,推动我国老龄事业全面协调可持续发展。

  人口老龄化对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面乃至国家综合实力和国际竞争力,都具有深远影响。积极应对人口老龄化,事关国家发展和民生福祉,是实现经济高质量发展、维护国家安全和社会稳定的重要举措。党的十九届五中全会提出,实施积极应对人口老龄化国家战略。把积极应对人口老龄化上升为与科教兴国、乡村振兴、健康中国等并列的最高层级的国家战略,使之成为党和国家的中心工作之一,这是党中央科学研判我国人口老龄化新态势、深刻分析我国经济社会发展新形势、审时度势作出的重大战略部署,具有里程碑、划时代意义。国家战略,贵在实施。今年5月召开的中共中央政治局会议强调,要贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略,加快建立健全相关政策体系和制度框架。在新发展阶段,我们要从确立积极观念、健全关键制度、补齐法律短板、推动资源整合、实现精准聚焦、加强基础研究等方面发力,构建积极应对人口老龄化的制度体系,多策并举破解人口老龄化难题。

  确立积极观念

  实施积极应对人口老龄化国家战略,关键在“积极”,要义也在“积极”,要把积极应对人口老龄化融入相关政策,整个公共政策体系都要有积极应对的视角。进入21世纪以来,我国人口老龄化速度加快、程度加深。按照国际标准,65岁及以上老年人口占比超过7%即为老龄化社会,超过14%为中度老龄化社会,超过21%为重度老龄化社会。第七次全国人口普查数据显示,我国60岁及以上人口的比重达18.70%,其中65岁及以上人口比重达13.50%。这从一个方面表明,我国已接近中度老龄化社会。相比于我国复杂严峻的人口老龄化形势,在社会认识层面,很多人对我国人口老龄化的严峻性、特殊性、复杂性以及如何积极应对了解不多,全社会仍存在诸多认识误区,很多政策制度仍是“老龄问题”的老视角,缺乏积极应对、综合应对、战略应对的新视角。

  理念是行动的先导。习近平总书记指出,要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念,积极看待老龄社会,积极看待老年人和老年生活。要认识到,老龄化社会是人类社会发展的必经阶段,是经济社会发展到一定阶段的产物。积极应对人口老龄化,不仅能提高老年人生活质量,维护老年人尊严和权益,而且能促进经济发展、增进社会和谐。要坚持积极老龄化观念,以积极的态度、积极的政策、积极的行动应对人口老龄化。要加强前瞻性思考、全局性谋划,持续深化人口老龄化国情教育,建议以党政干部、青少年、老年人三类人群为重点,破除认识误区,形成共识,凝聚起全党全社会实施积极应对人口老龄化国家战略的强大思想合力。从完善政策制度的角度来讲,深化人口老龄化国情教育,重点要抓住“关键少数”,深化领导干部对这一问题的认识,更好凝聚社会共识。

  健全关键制度

  新中国成立以来,我国围绕退休、养老保障、医疗保障等陆续出台政策,特别是党的十八大以来,关于养老服务、医养结合、基本养老保险和医疗保险、长期护理保险等与老龄化相关的政策密集出台,为实施积极应对人口老龄化国家战略奠定了一定的制度基础。与此同时,在当前复杂严峻的人口与经济社会形势下,我国在养老、医疗、照护等领域仍存在着多重挑战,政府需要不断完善制度体系,在保基本、兜底线、提供基本养老服务等方面发挥更大作用,减轻全社会对人口老龄化、对养老预期的焦虑,增强老年人的获得感、幸福感和安全感。

  当前要尽快建立健全两项关键性制度。一是建立健全长期护理保险制度。在前期试点的基础上,要加快建立覆盖城乡的长期护理保险制度,解决失能老年人的照护经费问题;在长期护理保险制度建立之前,可考虑通过发放长期护理补贴作为过渡性措施,同时护理补贴要坚持问题导向,聚焦重度失能老人精准发力。二是建立健全基本养老服务制度。在这一过程中,要更加发挥有为政府作用,既要尽力而为,又要量力而行。要厘清政府的养老服务责任边界,制定基本养老服务清单及标准,不断增强服务保障能力。同时,在顶层设计和政策制度建设上,要着眼长远和可持续发展,充分考虑发展的阶段性特征和财政承受能力,合理引导社会预期,吸取一些国家的经验教训,防止出现基本养老服务不可持续的问题。

  补齐法律短板

  实施积极应对人口老龄化国家战略,法律要先行。然而,我国关于应对人口老龄化的法律主要是一部老年人权益保障法,而且该法侧重于保障老年人权益;国家层面也没有配套的应对人口老龄化的行政法规。这与我国人口老龄化的严峻形势、与亿万老年人美好养老生活新期待、与实施积极应对人口老龄化国家战略要求相比很不适应。

  建立健全应对人口老龄化的法律法规体系,是国际上应对人口老龄化问题的一个重要经验。补齐法律法规短板、为应对人口老龄化提供法律保障是我国的必然选择。从我国人口老龄化的基本国情出发,建立同国家治理体系和治理能力现代化相适应的积极应对人口老龄化法律法规体系,这是全面依法治国的应有之义,也是实施积极应对人口老龄化国家战略的首要任务。首先,要聚焦我国人口老龄化的基本特征、现实情况、突出问题,明确立法领域,找准重点,循序渐进。其次,要加快重点领域立法,加快养老服务、老年教育、老年社会参与、老年健康促进等方面的立法进程。

  推动资源整合

  近年来,国家出台了很多涉老政策,在应对人口老龄化问题上取得了很好成效。但也要看到,由于老龄政策涉及部门多、协调难度大,指导性政策多,一些地方老龄政策资源不足与闲置浪费问题并存,特别是在街道和社区层面,资源设施配置部门化、条块化分割,不仅影响了政策资源的使用效率,也影响了老年人的获得感、幸福感和安全感。因此,实施积极应对人口老龄化国家战略,要按照中央提出的“着力完善老龄政策制度,增强政策制度的针对性、协调性、系统性”要求,推动积极应对人口老龄化的政策、资源、力量等各类要素高效整合,形成合力。

  积极应对人口老龄化是一项战略性、全局性、综合性的宏大系统工程,应充分调动政府、市场、社会、家庭和包括老年人在内的各方面力量的积极性,形成积极应对、全民行动的新态势。必须坚持党的全面领导,发挥党总揽全局、协调各方的作用,在各级党委的领导下,发挥政府的主导作用,加强顶层设计,切实把党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力转化为全社会应对人口老龄化的强大动力。要建立健全党委领导下的高层次、高规格、高权威的积极应对人口老龄化组织领导体系以及专门的办事机构体系,着力加强对老龄法规、政策、规划的统筹协调,强化老龄工作的综合决策、重大项目统筹、督查督办等,强化老龄工作的组织实施。要从老龄社会治理高度,改革完善社区管理的体制机制,推动社会治理重心向基层下移。要看到,老年人生活在社区,社区是政策制定、社会管理、资源配置的基点。要真正以老年人的需求为导向,由下至上反馈需求,由上至下完善政策、配置资源,推动各方面的资源、设施、力量有效整合协同。

  实现精准聚焦

  老年群体的获得感与政策的精准性密切相关。世界卫生组织在2015年发布的《关于老龄化与健康的全球报告》中提出健康老龄化,认为老年人健康最好的测量指标是功能,不应以年龄而应从身心功能强健、衰退、损失程度区分人群及需求。在我国养老服务体系的建设中,综合评估的制度建设和实践推进较为滞后,更多以年龄而不是以健康和功能状况划分需求,一定程度上使政策靶向难于聚焦、实施成效难以凸显。当前和今后一个时期,我们要强化精准聚焦理念,树立问题导向、目标导向、结果导向,推动各项政策措施由“漫灌”到“滴灌”。要精准聚焦主要目标群体,重点解决突出问题,比如,现阶段养老服务重点应当聚焦在解决最困难、最需要帮助的失能失智老年人照护上。同时,还要建立身体状况、经济收入、家庭支持综合评估制度,为积极应对人口老龄化提供相关支持。

  加强基础研究

  目前,在积极应对人口老龄化的实践中,很多问题都与研究不够、研究滞后有一定关系。当前的老龄化研究,无论是广度还是深度,无论是理论创新还是政策转化,都与实施积极应对人口老龄化国家战略的要求有一定差距。因此,老龄领域的研究需要面向实践,由被动应对向积极应对、由单一学科向多学科协同转变,为老龄事业和老龄产业高质量发展提供科学支撑。

  具体而言,要对人口老龄化的本质特征、基本规律、对经济社会发展的深远影响以及立足中国国情的积极应对策略等,进行全方位、多学科、系统性的科学研究,厘清积极应对人口老龄化的方向性、根本性、全局性、战略性问题,重在体现理论创新价值和学术思想内涵,重在回应老龄工作需求,破解老龄工作实践难题。要加强老龄事业和老龄产业统计指标体系研究,及时收集、整理、共享和开发老龄数据,构建能客观、准确、动态反映老年人生活状况特别是老年人需求的老龄大数据平台,使相关大数据为实施积极应对人口老龄化国家战略、为促进老龄事业和老龄产业可持续发展提供科学支撑。要加强标准、规范研制,特别是要尽快建立全国统一的老年人能力评估标准,为制定养老服务政策提供科学依据。

  总之,人口老龄化是社会发展的重要趋势,是人类文明进步的体现,也是今后较长一个时期我国的基本国情。积极应对人口老龄化上升为国家战略,标志着老龄工作进入了国家战略新阶段,相关制度体系也要不断完善,为国家战略的实施提供重要支撑,从而形成合力,推动我国老龄事业全面协调可持续发展。

  (原文来源:经济日报 作者系全国老龄办党组成员、中国老龄协会副会长)

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